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2018-07-16 09:07 来源:磐安新闻网

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建纬深圳律师事务所 发布时间:2018.04.08 10:43:24
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百度 最后,把这三个方面的评价综合起来,进行科学的分析研究,得出对这项工程、这个方案的全面评价。

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截至目前,深圳城市更新已批计划立项已超过700项,按照《深圳市城市更新“十三五”规划》确定的计划,预计到2020年深圳计划立项的项目将超过1000个。从计划立项情况看,无论是市场主体还是政府,都对城市更新项目十分热情,然而,我们面临的残酷现实是,这些已计划立项的项目中,真正进入到开发建设阶段的项目不足20%,很多项目在立项后5-8年内都没有取得实质性的进展。尤其是就旧住宅区改造项目而言,2010年立项的首批八个旧住宅区改造项目中,进入开发阶段的项目只有鹤塘小区一个项目,其他大部分项目都陷入了搬迁谈判的泥沼中难以推进。近日,深圳住建局颁发了《加强棚户区棚户区改造的实施意见(征求意见稿)》(以下简称《棚改意见》),很多业内人士为此欢欣鼓舞,认为旧住宅区改造的春天来了,甚至有人认为这是城市更新的新方向。其实这些观点都经不住推敲,城市更新当今之困局并非政府“棚改”这一剂药方就能解决,我们必须深入思考棚改和城市更新的制度设计问题。


一、关于《棚改意见》的几点思考


《棚改意见》的核心内容归纳为四点:一是明确了补偿标准;二是明确改造方向中住宅功能仅限人才住房和保障性住房;三是明确了人才住房专营机构的特殊地位,但给市场主体松开了一道口子;四是明确了行政征收和行政处罚手段介入的条件。虽然政府部门对该意见充满了期待,但市场主体则普遍持观望和怀疑态度。《棚改意见》所确定的棚改政策主要存在以下问题:


1、政府能运用的市场手段有限,缺乏市场主体的灵活性和专业性


在《棚改意见》中,关于补偿标准,仅确定了按套内建筑面积1:1或建筑面积1:1.2补偿或者按照市场评估价进行货币补偿。但在开发商主导的城市更新项目中,除了拆赔比普遍高于上述比例外,开发商还动用了大量的“计划外”资金或运用各种市场手段去迎合业主,从而赢得多数业主的信任和支持,比如:(1)逢年过节的礼品赠送;(2)组织业主开展各文体旅游活动;(3)帮助业主解决各种私人杂事;(4)签订“抽屉协议”照顾个别业主的特殊诉求;(5)设置各种激励手段激励搬迁谈判团队成员等等。然而,作为政府主导的棚改,所有拆赔工作必须在阳光下操作,搬迁补偿标准必须经过政府内部层层审批之后公之于众,政府除了能调动公检法等公权力对被搬迁人产生威慑和制约之外,无法运用灵活的市场手段与业主博弈。而一旦政府某个项目在搬补标准方面出现松动,必然牵一发而动全身,例如福田华富村棚改项目在“增购“方面的松动,直接导致宝安38、39区业主的抗议,政府被迫做出让步,这次的《棚改意见》中就统一规定可以增购不超过10平方米建筑面积。显然,政府主导的棚改在搬补谈判中的优势在于以政府公信力、行政权力为谈判背书,但其劣势在于缺乏灵活性和针对性,可以预见,《棚改意见》规定的刚性补偿标准难以满足不同项目、不同权利人的个性需求。


2、人才住房专营机构难以适应大量棚改项目的资金和人才需求


2016年,深圳市人才安居集团揭牌成立,该集团的定位是成为千亿级的人才安居房投融资、建设和收购平台,是深圳市专职负责人才安居住房投资建设和运营管理的市属国有独资公司。深圳市人才安居集团官网信息显示,目前安居集团共有2871套人才住房可供分配,项目36个,拟筹集人才住房24605套。但是,尽管成立才两年的人才安居集团在政府的大力支持下迅猛发展,资金充沛、团队快速扩张,但与千亿级规模的房地产开发企业相比,人才安居集团的资金渠道、团队规模无疑是相形见绌。从资金层面看,绝大多数棚改项目很难做到收支平衡,尤其是在以租赁为主的项目中,资金回笼将是一个长期的过程。随着各个棚改项目的全面铺开,政府和人才安居集团将面临巨大的资金压力,财政不平衡状态将加剧;从人才层面看,与各大开发商相比,人才安居集团并不具有人才吸引力优势,房地产开发企业在经过多轮的暴涨周期之后,已经赚得盆满钵满,各大房企展开了激烈的人才争夺,很多房企高管的年收入达到千万以上,除此之外,房企为每个项目都配置了规划设计、报批报建、建设管理、招商运营、融资风控等各专业人才。以人才安居集团官网披露的36个项目计,如果安居集团要按房企标准在36个项目配齐相应的人力,必然存在巨大的人才缺口。因此,从长远看,主要依靠政府财政资金支持的人才安居集团不仅面临资金压力,也会面临人才紧缺的压力。


3、行政征收作为搬迁谈判的“核武器”,虽具威慑作用,但仍面临挑战


《棚改意见》中明确规定了对于签约期内达不成补偿协议的业主实施征收,同时规定了对于涉及违法行为,将启动行政处罚程序。该规定总结了罗湖首个棚改项目经验,采取“市场协商+行政强制”相结合的方式促进谈判。与市场主体主导的旧住宅区改造项目相比,“行政征收”无疑是政府的“核武器”,对目前旧住宅区改造项目普遍存在的“拆迁难”问题具有促进作用。但行政征收和行政处罚虽然有具体法律依据,在具体操作层面却面临巨大挑战。


首先,作出行政征收的决定相对容易,但实施强制拆迁却不容易。很多旧住宅区形成的历史特别复杂,居住的群体有特别困难户,也有对深圳作出特殊贡献的群体。既有的房产是这些业主们赖以生存的根基,如果棚改的配套保障措施不到位,如解决孩子上学问题等,在强制拆迁时政府仍将面临巨大的阻力;


其次,征收行为针对个别业主易完成,如拒绝签约的人数众多则难以实施。《棚改意见》规定是对于签约期内不签约的业主展开征收,不排除多数业主在签约期内拒绝签约,则政府将陷入两难局面,如延长签约期,必将助长业主气焰;若启动征收,则面临多数业主的反抗,处理不当,容易演变为严重的群体性事件。


再次,对违法行为的行政处罚更加难以实施。根据行政征收的相关法律规定,对合法建筑按规定补偿,而对依法认定为违法建筑的,则不予以补偿,显然,对违法建筑实施行政强拆存在法律依据。但从深圳多年的经验看,无论市场主体主导的城市更新项目拆迁,还是政府主导的公益项目拆迁,通常还是会对违法建筑给予一定补偿。因此,对违法建筑实施行政处罚恐怕只能是悬在空中的利剑,能否落下,则取决政府部门的决心和勇气,而深圳过往经验来看,政府在处理违法建筑时态度上总显得摇摆不定。


4、棚改后的建筑产品形式单一,或将面临严峻的市场压力


《棚改意见》规定除回迁房之外,建成的住宅物业应当全部用作人才住房和保障性住房,而且以租赁方式为主。从目前的政策导向来看,绝大多数老旧住宅区都将以棚改方式取代城市更新,甚至城中村和旧屋村也将引入棚改,若该意见得到全面贯彻落实,市场中将涌现大量同质化的人才住房和保障性住房。从目前披露的数据来看,我们并没有看到对人才住房和保障性住房供需关系的精确测算,就算有数据分析,也只能是“量”的分析,而缺乏“质”的判断。换言之,即便存在巨大的人才住房和保障性住房需求,但按政府要求标准化生产的住宅房,是否能够得到市场的青睐存在很大的不确定性。从当前的现实来看,目前已投放的人才住房和保障性住房,要么距离遥远、要么户型不匹配、要么达不到资格要求,政府的供应和市场的需求难以匹配。政府公共产品供应的单调和市场多样化的需求已显现出矛盾,而这种矛盾将持续存在。

综上,在开发商陷入老旧住宅城市更新的泥沼中无法自拔时,政府挥舞着“行政强制”的利剑,通过棚改方式大举冲击城市更新市场有其积极意义,但当政府行为与市场行为的边界变得模糊不清时,能否达到政府的预期目标存在诸多的不确定性,能否摆脱城市更新当前的困境也存在不确定性。


二、城市更新中的制度反思


自2009年出台《深圳市城市更新办法》以来,深圳的城市更新制度在不断进化。在近十年时间里,政府部门可谓呕心沥血,为深圳的城市更新建构了一套完整的制度体系。然而,或许是受国家层面法律制度的约束,也或许是深圳的政策制定部门思想不够解放,深圳城市更新中制度瓶颈仍然广泛存在。


1、历史用地和违法建筑处理缺乏行之有效的对策,大量待改项目无法立项


自2004年城中村改造暂行办法实施以来,政府一直延续了对城市更新范围内合法用地比例的要求。城中村改造暂行办法强调改造的范围为非农建设用地的建成区域,2014版暂行措施(深府办〔2014〕8号文)规定拆除范围内权属清晰的合法用地面积占拆除范围用地面积的比例应当不低于60%。经过原特区内、外的两次农村城市化,深圳市实现了法律意义上的土地国有化,但原农村集体经济组织实际控制的大量土地仍存在未完善征转手续、权属不清、产权复杂等问题。从建筑物的数量来看,截至2010年7月,原农村集体历史遗留违法建筑共35.7万栋,违法建筑总面积3.9亿平方米,违法建筑占地总面积131.5平方公里,分别占全市总建筑栋数的57.5%、总建筑面积的47.6%。从用地地数量来看,根据2009年原农村集体股份合作公司用地调查统计,原农村集体经济组织建成区(含空地)共占用约395平方公里的土地,其中约95平方公里为合法用地,约占25%;300平方公里的合法外占用土地,约占75%,主要包括历史遗留问题用地和违法用地。


针对违法建筑和历史用地的处理,深圳市陆续出台了政策,包括:(1)2018-07-16,市人大常委会出台《关于坚决查处违法建筑的决定》;(2)2018-07-16,市人大常委会通过特区法规的形式出台《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》(通称“两规”);(3)2018-07-16,市常委会审议并发布了《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》:(4)2018-07-16市政府发布了《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》(市政府令第261号)。试点期已于2015年6月底届满,遗憾的是,试点并没有取得成功经验。


从上面的分析不难得出结论,深圳处理历史遗留用地和违法建筑的政策制定和实施均存在与现实脱节的问题,而城市更新政策又有合法用地比例达到60%以上的要求,导致大量符合城市更新其他条件的项目无法列入计划,有些已列入计划的项目也面临漫长的权属清理过程。此外,为满足合法用地比例要求,导致非农建设用地指标和征地返还用地指标成为竞相争夺的稀缺资源,产生了大量交易行为,价格也不断上涨,这无疑加大了城市更新的难度。


2、政府规划控制力度空前加大,但政府的规划编制滞后于市场需要

1998年《深圳市城市规划条例》出台,确立了以法定图则为核心的城市规划管理制度体系。1998年共编制法定图则252项,基本实现了全市建设用地范围法定图则的全覆盖,但大量建筑的建成时间处于90年代甚至更早,建设时还未实现城市规划全覆盖,这种“建设在前、规划在后”情形致使现状建成区与规划用途相冲突。在城市更新领域,城市更新单元的划定不仅应当符合全市城市更新专项规划和法定图则的要求,也不得违反基本生态控制线、一级水源保护区、重大危险设施管理控制区(橙线)、城市基础设施管理控制区(黄线)、历史文化遗产保护区(紫线)、工业区块线等城市控制性区域管制要求。此外,在强区放权之后,各区政府都在主导编制片区规划,城市更新单元规划必须在政府主导的片区规划控制的框架内编制。


政府强化对规划的管控是必要的和必须的,但存在两方面的问题:一是政府主导的规划编制进度落后于城市发展需要和市场主体对城市更新项目的进度要求,很多项目因为政府规划调整的原因而无法实施;二是政府强调片区规划和公共利益优先的理念下,片区规划范围内的各方主体对规划利益的争夺也是影响项目进程的核心因素,有些项目因为无法平衡城市更新单元范围内的不同主体的利益诉求而陷入僵局。


3、现行制度对城市更新的市场行为缺乏系统的规则约束


深圳率先推出市场主体主导的城市更新制度,在全国范围内具有开创性。然而,深圳自城市更新推出伊始,就低估了市场的力量,缺乏对市场行为的规范和约束,具体体现在几方面:


一是对城市更新项目实施主体没有资格准入限制。虽然所有市场主体具有平等的竞争地位,让市场充分竞争符合市场化的基本原则,但城市更新项目毕竟涉及大量的公共利益,多数项目的公共义务在项目中的占比超过30%,甚至达到了50%,同时涉及大量回迁户的利益,如果项目烂尾,不仅公共利益受损,也会危及百姓的居住安全。虽然现有城市更新制度设计了项目监管制度,但该制度具有滞后性,既无法解决前期资金不足的问题,也无法规避项目烂尾的风险。正是因为城市更新项目没有资格准入限制,很多不具备开发实力却拥有特殊资源的主体占据了大量的项目资源,他们在市场中高价炒作项目,导致项目的获取成本不断攀升,而很多项目由于政府公建配套要求的提高和规划条件控制大幅挤压项目利润空间,进而导致部分项目因无法实际经济平衡而搁置;


二是对城市更新单元范围内的房屋交易和经营行为缺乏制约措施。受城市更新预期利益的刺激很多已列入计划的城市更新项目中,存在大量的房屋交易行为(包括大量无产权房的交易行为)也存在大量的房屋装修、改建,甚至扩建行为,也有些承租人在租赁合同到期后拒绝搬出租赁场所等等,最终目的都是期望获取更高的搬迁补收益现行城市更新制度中缺乏对已划定城市更新单元范围内的交易行为进行管理和监控的制度,从而增加确权、搬迁谈判和清场难度


三是对无法通过市场协商方式达成协议的被搬迁人缺乏行政介入措施,这是当前城市更新市场当中高度关注的焦点,也是开发中需要解决的重点问题,绝大数项目陷入僵局都是因为搬迁补偿难以推进,政府曾一度下定决心在城市更新中引入征收和强制售卖制度,但基于各种原因,迟迟未能出台。


三、棚改和城市更新的制度重构


虽然从制度规范层面分析,棚改制度和城市更新制度在适用范围、审批流程、改造方向和地价政策等方面均在诸多的不同,但两者的核心功能都是解决土地利用率低下、建筑存在安全隐患、公共配套严重不足的问题。无论是棚改还是城市更新,在制度设计层面,深圳均具有独创性,在城市更新制度的牵引下,深圳已形成了由市场力量主导的庞大的城市更新市场;在棚改层面,则开创了设立人才住房专营机构,改造方向为人才住房和保障性住房的先例。深圳的城市更新制度已践行近十年,并且在不断地调整和优化,但深圳棚改制度仍然在初期试水阶段,其制度效果如何还有待市场检验。仅从目前公布的《棚改意见》来看,其制度设计仍存在很大完善空间。棚改和城市更新如同孪生姐妹,均是基于城市发展的需要而生,却都受制于现有产权制度的约束,两种制度安排应该协同考虑,而不是相互取代。政府既不能放任城市更新中无序的市场行为,也不宜取代棚改中市场主体可发挥的作用,针对前面分析的棚改和城市更新制度的一些问题,若有机会重构两项制度,建议从以下几方面着手:


1、进一步拓宽城市更新改造范围,废除合法用地比例的制约,彻底解决历史遗留用地和违法建筑问题。


凡是物理结构和物理空间符合城市更新基本条件的项目,无论合法用地比例是否达到要求,均可以纳入城市更新范围进行统筹规划。结合广东省国土资源厅4月4日出台的粤国土资规字【2018】3号文的规定,加快历史用地和违法建筑处理速度,针对不同类型的历史用地分门别类地处理,让“历史遗留问题”不再“遗留”,这不仅会极大释放城市更新的项目空间,更重要的是能将所有土地和建筑纳入统一的制度框架内进行管理。


2、允许棚改项目中配建一定比例的市场商品房,在棚改中引入市场主体和人才住房专营机构公平竞争的市场机制。


《棚改意见》中规定改造的住宅部分除回迁之外,只能用作人才住房和保障房,并且赋予了人才住房专营机构准入特权,而对市场主体参与则缺乏明确操作规定,这样的制度安排不仅财务上难以实现收支平衡,也不符合现实中多样化住房需求,市场主体也没有参与的动力,甚至会导致新的住房供需失衡。相反,如果在不改变以人才住房和保障性住房为主导的前提下,允许根据市场情况配建一定比例的市场商品房,这不仅可以激发市场主体的参与度,减轻政府棚改财政资金压力,也会丰富棚改中住宅产品内容,为市场提供更加多元化的选择,还能避免人才住房专营公司垄断棚改市场所带来的弊端。


3、重新定义政府在棚改和城市更新中的角色,发挥政府和市场的协同作用。


在市场经济活动中,政府和市场角色常常错位,经济学家对此也是见仁见智,在城市更新中也是如此。政府看到开发商在主导城市更新市场中的弊端,转而建立棚改制度,并在棚改中扮演双重角色,一方面按照市场方法进行协商,另一方面挥舞行政权力的大棒进行干预。而城市更新中很多问题,其本质上是政府角色的缺失,比如城市更新中违法建筑问题多数是源于无法可依和执法不严。历史遗留用地问题则是我国城乡村土地和规划二元制结构不合理所导致的。因此,无论是城市更新,还是棚改,其制度设计的逻辑基础应该是让属于政府职能的事项回归政府,让属于市场主体的事项回归市场,具体来说,有以下几点:


(1)城市更新和棚改均具公益属性,至少有部分公益属性,对于无法通过市场协商达成搬补协议的,政府应该启动行政力量,通过征收或其他行政强制手段的方式,降低甚至消除因少数人拒绝达成协议而对公共利益和多数人产生的负外部性;


(2)土地利用管理和城市规划管控属于政府公共职能范畴,政府应该加大力度解决由于制度缺漏和不规范导致的历史遗留用地和违法建筑问题,在规划方面应提高政府的效率,运用市场化的手段解决政府在规划编制层面的人力资源不足的问题,并且应该建立公开透明的规划利益协商机制,着力解决城市更新的政府规划职能滞后的问题;


(3)项目实施过程中与原权利人的谈判协商、专业机构聘请、项目开发建设、项目融资、物业管理和运营等等均是市场行为,政府应该营造一个透明和充分竞争的市场,规范市场的中交易秩序,让市场在这些行为当中发挥资源配置的基础性作用。具体而言,在城市更新项目中,政府应该强化街道办在查处违法建筑、违法经营行为、违法买卖无产权房屋、消防卫生环保违法行为等方面的监督和执法职能,简化甚至废除街道办在村集体资产交易方面的管理职权,而在棚改项目中,棚改的改造方向和市场准入应当更加多元化和市场化。

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结语

记得有一知名开发商老板曾经说过:“要怀着敬畏之心对待每一寸土地”。棚改和城市更新的载体都是土地,过去30多年,虽然中国经济快速发展,但无论政府官员还是市场主体,都没真正意识到土地资源的珍贵,在市场不断繁荣发展的过程中,也催生出了城市和乡村中许多破烂不堪的建筑,对土地权利的滥用已严重影响到城市的发展。城市更新虽然符合绝大多数人的共同利益,但城市更新过程中伴随着既有利益格局的调整和打破,原权利人、政府和市场在这场利益博弈过程中能否实现新的平衡则取决于政府能否同时发挥好裁判员和运动员的不同职能。

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